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검찰개혁과 맞물린 ‘자치경찰제’ 급부상

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작성자 이민종 작성일25-07-21 18:50 조회0회 댓글0건

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경찰 권한 비대 상황 대비국가·지방정부로 ‘이원화’
지역 맞춤 서비스 용이하나치안 격차·역량 감소 우려도
이재명 정부가 검찰개혁 의지를 굳건히 다지면서 ‘자치경찰제 확대’ 논의가 부상하고 있다. 검찰개혁으로 수사·기소권을 분리하면 경찰의 권한이 비대해지는데 이를 견제할 방안 중 하나로 자치경찰제가 거론되고 있다. 이 대통령은 지난 3일 ‘취임 30일 기자회견’에서 “경찰 권력 집중 문제는 자치경찰제와도 관련이 있다”고 말했다. 윤호중 행정안전부 장관 후보자도 인사청문회 답변서에서 “실질적인 자치경찰제 시행이 필요하다”고 밝혔다.
한국은 현재 국가경찰 중심의 ‘절충형 자치경찰제’를 운영하고 있다. 2020년 경찰법 개정안이 국회를 통과하면서 도입됐다. 경찰청장을 정점으로 한 단일 지휘체계에서 국가경찰·자치경찰·수사경찰로 분리됐다. 국가경찰은 정보수집, 대테러, 주요 행사 경비, 외사 등 국가 차원의 사안을 처리한다. 자치경찰은 지방자치단체 중심의 경찰로 지역 주민의 생활과 직결된 민생 치안을 담당한다. 수사경찰은 국가수사본부로 분리됐다. 원칙적으로 자치경찰제에서는 시도 자치경찰위원회가 시도 경찰청을 지휘해야 하지만 아직 제한적이다.
자치경찰제는 크게 일원화 모형과 이원화 모형으로 나뉜다. 일원화는 인사·조직은 국가나 지방정부 중 한 곳이 통제하고 일부 기능을 나누는 형태다. 이원화는 국가와 지방정부가 각각 독립적으로 경찰권을 행사하는 체제를 의미한다. 최근 진행 중인 논의는 이원화 모형에 초점을 맞추고 있다. 윤 후보자도 “자치경찰제 본연의 취지를 구현하려면 이원화 체제가 바람직하다고 생각한다”고 밝혔다.
현재 시행 중이거나 검토 중인 이원화 체제는 세 가지 모델이 있다. 제주특별자치도가 시행 중인 ‘제주형 모델’은 지방정부에 설치된 자치경찰대가 주민 생활과 밀접한 영역의 치안 서비스를 제공하고 일부 수사와 단속 업무를 맡는다. 서울시가 학술용역을 통해 제안한 ‘서울형 모델’은 안보·정보·외사 등 국가 차원의 치안 업무는 국가경찰이 맡고 자치경찰은 시도 경찰청을 넘겨받아 일상과 밀접한 생활안전 치안 서비스를 맡는 방식이다. 세종시에서 연구된 ‘세종형 모델’은 지역 관련 치안 사무를 지방정부가 넘겨받고, 112신고 등은 국가경찰과 자치경찰이 협조해 처리한다.
자치경찰제는 지역 맞춤형 치안서비스를 할 수 있다는 장점이 있지만 단점도 있다. 지방정부의 재정 여건에 따라 치안 격차가 발생할 수 있는 게 대표적이다. 국가경찰과 자치경찰을 완전히 분리하면 범죄 대응 역량이 감소할 수도 있다. 지방정부 중심의 자치경찰제를 운영하다 범죄 대응 등을 이유로 국가경찰제로 전환한 네덜란드 사례도 있다. 경찰은 최근 국정기획위원회에 자치경찰제의 장단점을 모두 보고했다. 경찰청 관계자는 “모델마다 장단점이 있고 실제 제도로 운용될 수 있을지, 어떤 안을 채택할지 등은 결정된 게 없다”고 말했다.
검찰개혁과 자치경찰제 강화는 별개 사안이라는 지적도 나온다. 경찰의 권한 강화가 우려된다면 국가경찰위원회를 내실화하거나 검찰의 보완 수사권 부여 등 견제 수단을 두는 것이 적합한 처방일 수 있다는 것이다.
김건희 여사 관련 의혹을 수사하는 민중기 특별검사팀이 21일 윤석열 정부의 캄보디아 공적개발원조(ODA) 사업과 통일교의 ‘건진법사’ 전성배씨를 통한 청탁 의혹과의 연관성을 확인하기 위해 기획재정부와 외교부 등을 압수수색했다.
특검팀은 이날 기재부, 외교부, 국무조정실 국제개발협력본부, 국무총리실 소속 국제개발협력위원회 등 경협 기금 운용과 관련된 정부기관을 포함한 7곳을 압수수색했다. 정부기관 압수수색은 임의제출 형태로 이뤄졌다. 특검팀은 서울 영등포구에 있는 한국수출입은행 본점과 강동구에 있는 희림종합건축사무소 사무실 등도 찾아 캄보디아 경협 기금 관련 자료를 확보했다. 지난 18일 압수수색을 받은 서울 용산구 통일교 서울본부도 이날 추가 압수수색을 받았다.
통일교 핵심 간부였던 윤모 전 세계본부장은 전성배씨를 통해 김 여사에게 캄보디아 메콩강 개발사업 등 통일교 현안을 청탁했다는 의혹을 받는다. 윤석열 정부에서 캄보디아 대외경제협력기금(EDCF) 차관 지원 한도액이 두 차례에 걸쳐 기존 7억 달러에서 30억 달러로 대폭 확대됐는데, 특검팀은 그 배경에 전씨를 통한 통일교 측의 청탁이 있었다고 의심한다. 윤 전 대통령 부부는 2022년 11월 캄보디아를 찾았다.
윤 전 본부장은 2022년 5월 통일교 내부 행사에서 같은 해 3월22일 당선인 신분이던 윤 전 대통령을 만나 캄보디아 ODA 사업과 관련한 대화를 나눴다고 말했다. 통일교 측은 청탁 성공을 위해 전씨를 통해 김 여사에게 6000만원 상당의 그라프 다이아몬드 목걸이와 1000만원 상당의 샤넬가방 각 2개 등을 전달하려 한 정황이 드러났다.
이날 압수수색을 받은 희림과 관련해 앞서 서울남부지검은 윤 전 본부장이 전씨에게 2022년 12월 “큰 그림 함께 만들어보자” “다녀와서 희림 대표도 같이 한번 뵙겠다”고 대화한 문자 메시지를 확보했다. 특검팀은 이를 토대로 캄보디아 사업에 희림이 관여한 것은 아닌지 의심한다. 희림은 김 여사의 코바나컨텐츠를 수 차례 후원하고 윤석열 정부 들어 수주 특혜를 받았다는 의혹이 제기되는 등 윤 전 대통령 부부와 얽혀있어 다른 사건으로도 수사를 받게 될 가능성이 있다. 희림 측은 “이날 압수수색은 일부 해외사업에 대한 참고인 신분으로 이뤄졌다”며 “윤석열 정부에서 특혜받은 사실이 없다”고 밝혔다.
지난해 12월3일 오후 10시28분. 모든 한국인이 그랬듯이 헌법학자들도 텔레비전 등으로 윤석열 전 대통령의 ‘비상계엄 선포’ 소식을 실시간으로 시청했다 . 헌법학자들은 직감적으로 ‘헌법의 시간’이 이후 도래할 것임을 알았다. 자신들이 알고 있는 헌법상 비상계엄 선포 요건과 윤 전 대통령의 발언은 도저히 연결이 되지 않았다. 윤 전 대통령의 비상계엄 선포가 ‘위헌적’이며 ‘내란 행위’라고 곧바로 생각했다. 시민들은 국회 앞을 지키기 위해 서울 여의도로 향했고 헌법학자들은 휴대전화를 들었다. 빗발치는 기자들의 전화에 하나하나 답하며 ‘비상계엄의 불법성’을 알리는 게 주어진 책무라 여겼다.
이런 책무를 느낀 헌법학자들은 ‘계엄의 밤’이 지난 뒤 ‘헌정 회복을 위한 헌법학자 회의(헌법학자회의)’를 만들었다. 100여명의 헌법 연구자로 구성된 헌법학자회의는 지난해 12월25일 결성 이후 여러 차례 토론, 좌담회 등을 열었고 이를 통해 통해 마련한 의견서를 헌법재판소에 제출했다. 끊임없이 윤 전 대통령의 비상계엄 선포가 위헌적이고, 윤 전 대통령은 파면돼야 한다고 밝혔다.
천신만고 끝에 지난 4월4일 윤 전 대통령은 파면됐고, 지난 6월3일 새 대통령이 선출됐다. 헌법학자회의는 이달 말 마무리 모임을 거쳐 해산을 할 계획이다. 이제 ‘헌정은 완전히 회복된 것일까.
제헌절을 하루 앞둔 16일 헌법학자회의 공동대표 김선택 고려대 법학전문대학원 명예교수, 전광석 연세대학교 법학전문대학원 명예교수, 이헌환 아주대학교 법학전문대학원 교수, 대표상임실행위원 김종철 연세대 법학전문대학원 교수를 서울 중구 경향신문사에서 만났다. 헌법학자들은 “올해 제헌절은 헌정 위기를 극복한 뒤 맞는 첫 생일로, 헌정 회복은 이제 시작”이라며 “헌정 위기를 극복한 시민의 힘을 더욱 공고히 할 방안을 마련해야 한다”고 입을 모았다.
헌법학자회의에는 100여명의 헌법 연구자가 참여했다. 윤 전 대통령의 불법 비상계엄 선포로 헌정이 중단되는 위기가 발생했고, 이에 대한 긴급한 대응이 필요하다는 점에 모두 동의했다. 그래서 가장 중점을 쏟은 일은 윤 전 대통령의 불법 계엄이 실질적으로도, 절차적으로도 비상계엄 발동 요건을 갖추지 못했고, 헌법 위반의 정도도 심각해 파면이 필요하다는 의견서를 마련해 헌재에 제출하는 것이었다. 태스크포스(TF)를 만들고 여러 차례 토론과 좌담회 등을 통해 의견을 모았고 이를 지난 2월 헌재에 전달했다. 대통령 권한 대행이 헌법재판관을 임명하지 않을 때, 권한대행이 법률안에 대한 거부권을 행사할 때, 탄핵심판 청구 사유에서 국회 측이 형법상 내란죄를 제외할 때 등 헌법에 기초한, 권위있는 해석이 필요하면 공개적으로 의견을 발표했다. 김종철 교수는 “헌법의 주인인 국민이 판단하기 위한 정보를 주고, 숙의를 통해 올바른 판단을 할 수 있도록 돕기 위한 게 가장 큰 목적”이라고 말했다.
비상계엄 선포 소식을 들었을 때 많은 헌법학자들은 등골이 서늘해지는 느낌을 받았다. 과거의 경험에 비춰 헌법학계에 또 다시 ‘흑역사’가 펼쳐질 수 있었기 때문이다. 이 교수는 “과거 위헌적 계엄 선포가 된 이후, 쿠데타가 성공하면 헌법학자들이 동원돼서 정당화하는 논리를 만들었다. 헌법학계에도 ‘비상사태’가 도래했던 것”이라며 “12·3 불법계엄에 적극적으로 목소리를 내온 것은 권위주의 정부와 싸우지 못했던 개인적 부채감도 있다”고 말했다.
헌법학자들은 한국 사회가 이제 ‘헌정 회복’을 위해 첫발은 뗐지만, 갈 길이 멀다고 말했다. 전 교수는 “비상계엄 사태로 한국 사회의 민주주의 기반이 취약하다는 것을 확인했다”며 “취약한 기반은 그대로인데 ‘탄핵 결정’이 났다고 헌정 회복이 됐다고 할 수는 없다”고 말했다. 대통령과 국무총리, 장관은 물론이고 민의를 대변해야 할 국회의원까지 ‘헌법을 지킬 의지’가 부족하다는 점이 전반적으로 드러났다는 것이다.
그런데도 헌법학자회의는 활동을 마치기로 했다. 김선택 교수는 “비상계엄 사태는 정파를 떠나서 ‘민주공화정’이라는 시스템 자체를 붕괴시키는 일이었다”며 “헌정 체제를 수호하기 위해서는 나설 수밖에 없었던 것이지만, 지금은 이런 비상사태는 끝났다”고 말했다. 이 교수는 “당분간 표면적으로는 활동하지 않더라도 늘 잠재된 힘으로 헌법학계에 남아있는 ‘휴화산’이 될 것”이라고 말했다.
헌법학자들은 올해 제헌절은 ‘남다른 의미’로 기념해야 한다고 말했다. 비상계엄 사태는 ‘헌법을 부정한’ 대통령에 의해서 생겨났지만, 비상계엄을 수습한 것은 ‘헌법을 체화한’ 시민들이었다. 전 교수는 “이번 비상계엄 사태는 헌법의 힘을 보여준 사례이기도 하다”며 “과거 국가에 의해서 ‘주어진’ 헌법과 달리 시민의 힘으로 만든 1987년 헌법 체제가 무너지니 참을 수 없었던 시민들이 헌법을 지킨 것”이라고 말했다. 김종철 교수는 비상계엄 사태 이후 ‘헌법적 대화 과정’을 통해 헌법이 ‘형성’되는 과정이었다고 해석했다. 김 교수는 “윤 전 대통령의 비상계엄 선포가 위헌이라는 것도, 광장에 나온 시민들, 목소리를 낸 시민들이 형성해 나간 것”이라고 말했다.
헌법학자들은 12·3 불법계엄 선포부터 이날까지 있었던 ‘위헌’적 조치 중 기억해야 할 것으로 ‘불법계엄 포고령’과 ‘비상입법기구 설립 시도’ 등을 꼽았다. 김선택 교수는 포고령의 위헌성을 다시 강조하며 “포고령이 만들고자 했던 나라는 ‘대한민국 헌법’이 상상할 수 없는 나라”라고 말했다. 전 교수는 김용현 전 국방부 장관이 최상목 전 기획재정부 장관에게 전달한 ‘비상입법기구’ 설립 시도를 짚었다. “헌법이 대통령에게 부여하지 않은 국회 해산권을 실현하며, ‘독재’로 나아가려했다”는 것이다. 김종철 교수는 “한덕수 전 총리는 헌법재판관의 임명을 보류하며 대통령 탄핵 절차를 방해했다”며 “내란에 동조하며 헌정 질서를 어지럽힌 것”이라고 말했다.
시민들이 마음에 새겼으면 좋을 헌법 조문으로는 헌법 1조의 “대한민국은 민주공화국이다”와 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”를 공통으로 꼽았다. 전 교수는 여기에 헌법 제7조의 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대해 책임을 진다”는 조문을 더했다. 전 교수는 “국민에 봉사해야 할 ‘공무원’인 국회의원들은 일부만 비상계엄 해제에 참여했고, 윤석열 대통령 탄핵 표결에는 집단적으로 불참했다”며 “국회의원이 국민 전체의 이익을 전혀 존중하지 않았던 것”이라고 말했다.
이제 비상사태가 끝나고 헌정이 회복된 것처럼 보이지만 아직 많은 위험 요소가 한국사회에 남아있다. 특히 윤 전 대통령 지지자들은 여전히 헌법재판소의 결정을 인정하지 않고 ‘윤 어게인’을 외치고 있다. 전 교수는 “사회, 경제적 불평등 문제로 극단주의 세력이 나타나는 것 자체는 피할 수 없는 것 같다”며 “건전한 다수가 확장을 막는 수밖에 없지 않겠냐”고 말했다. 김선택 교수도 “극단적 소수파 세력이 커졌을 때, 민주헌정 체제를 지키기 위해서 무엇을 정비할지 고민해야한다”고 말했다.
다만 헌법학자들은 ‘위헌 정당 해산’ 등 법적인 조치를 동원하는 데는 신중해야 한다고 짚었다. 전 교수는 “위헌 정당 해산은 지극히 예외적인 수단이어야 한다”며 “일회적 사건, 정당 내 개인이 아닌 정당 전체가 ‘지속적’으로 위헌을 할 때로 위헌 정당 해산을 제한하는 게 바람직하다”고 말했다. 김선택 교수도 “위헌 정당 해산 요건에 맞는 충분한 사실관계와 증거가 확보돼야 가능할 것”이라며 “국민이 선거를 통해 심판하는 것이 맞는다”고 말했다.
헌법학자들은 시민들의 ‘헌법적 토대’를 단단하게 할 방법을 마련해 나가야 한다고 강조했다. 김선택 교수는 “제헌절의 이름을 바꾸든, 12월3일을 새로 지정하든 ‘헌법의 날’을 만들고, 비상계엄 사태로 윤 전 대통령이 파괴하려 한 ‘한계선’을 꾸준히 상기할 계기를 만들었으면 좋겠다”고 말했다. 전 교수는 “곳곳에 헌법 교육 센터를 만들고, 시민 교육의 일환으로 헌법 교육을 강화해 나갈 필요가 있다”고 말했다.
특히, 공직자가 ‘헌법’의 가치를 실현할 수 있도록 제도 정비에 힘을 쏟아야 한다고 했다. 김선택 교수는 “이번에 군의 소극적 저항은 긍정적으로 평가할 만 하지만, 앞으로도 군이 국민의 군대라는 정체성을 확실히 하도록 군인 헌법교육을 강화해나가야 한다”고 말했다. 전 교수는 “국가인권위의 ‘윤석열 방어권’ 안건은 ‘헌법 준수 의무’를 감시해야할 기관에 고유 성격에 어긋나는 인사를 임명한 게 이유”라며 “인권위 정상화가 필요하다”고 말했다.
12·3 불법계엄 관련 내란·외환 사건을 수사하는 조은석 특별검사가 계엄 당시 경향신문 등 언론사에 단전·단수 조치를 하려 했다는 의혹에 대한 수사에 나섰다. 특검은 윤석열 전 대통령으로부터 관련 지시를 받고 실행하려 한 혐의가 있는 이상민 전 행정안전부 장관과 소방 지휘부 세 명을 압수수색했다.
특검은 17일 이 전 장관 집과 행안부 세종·서울청사, 소방청 청장·차장 집무실, 서울소방재난본부, 서울경찰청 경비부 등 9곳을 압수수색했다. 특검은 “언론사 통제 시도 사건 관련” 압수수색이라고 했다.
이 전 장관은 계엄 선포 직전 열린 국무회의에 참석해 윤 전 대통령으로부터 경향신문과 한겨레, JTBC 등 언론사에 단전·단수를 하라는 지시를 받고 이를 소방청 지휘부에 하달했다는 혐의를 받는다.
검찰은 윤 전 대통령의 내란 우두머리 혐의 공소장에 윤 전 대통령이 계엄 당일 집무실에서 이 전 장관을 만나 “자정쯤 경향신문, 한겨레신문, MBC, JTBC, 여론조사 꽃을 봉쇄하고 소방청을 통해 단전, 단수하라”는 지시가 담긴 문건을 보여줬다고 적었다.
공소장을 보면 이 전 장관은 지난해 12월3일 오후 11시37분쯤 허석곤 소방청장에게 “언론사 등 5곳에 경찰이 투입될 것”이라며 “단전, 단수 협조 요청이 오면 조치해줘라”라고 지시했고, 허 청장은 이영팔 소방청 차장에게, 이 차장은 황기석 당시 서울소방재난본부장에게 전화로 지시한 것으로 조사됐다.
이 사건은 불법계엄 직후 고위공직자범죄수사처와 경찰의 수사 대상이었으나 마무리되지 못했다.
이첩 요구권을 발동해 사건을 검찰로부터 가져간 공수처는 지난 1월 허 청장과 이 차장, 황 본부장을 참고인으로 불러 조사했으나 이 전 장관은 조사하지 못했다. 공수처는 언론사 단전·단수 시도가 직권남용에 해당한다고 보고 수사했는데 직권남용은 미수범 처벌 규정이 없어 법리 검토가 더 필요하다고 봤다. 공수처는 결국 2월 이 사건을 경찰로 넘겼고, 경찰은 이 전 장관 집과 서울·세종 집무실, 허 청장과 이 차장 집무실 등을 압수수색했다. 경찰은 4월 이 전 장관을 피의자 신분으로 불러 조사했지만, 결론을 내지 못한 채 사건을 특검에 넘겼다.
이 전 장관은 일관되게 혐의를 부인해왔다. 그는 지난 2월 윤 전 대통령 탄핵심판 재판에서 단전·단수 관련 문건을 본 점은 인정하면서도 구체적으로 지시받았다는 점은 부인했다. 허 청장에게 전화한 것에 대해서는 “‘때가 때인 만큼 국민들 안전을 각별히 챙겨달라’고 했다”고 수사기관에서 진술했다.
특검은 이 전 장관 등에게 직권남용 외 혐의를 적용할 수 있다고 보고 이를 입증할 추가 증거를 확보하기 위해 압수수색을 한 것으로 전해졌다. 특검은 이 전 장관이 허 청장에게 ‘경찰 투입’을 언급한 점을 고려해 서울경찰청도 압수수색했다. 다만 특검은 허 청장과 이 차장, 황 전 본부장 집은 압수수색 대상에서 제외했다.

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